행정체제 개편 필요성 공감 이구동성..필요 이유는?
'시군구 기초자치단체'가 최적, 사실상 유일 방안 제시
'제주형' 행정체제 어떤 모습...현실적 문제점은?
10년 넘게 지지부진한 행정체제 개편 문제가 다시금 민선 8기 제주자치도정의 역점 추진 과제로 떠오르면서 탄력을 받는 가운데, 전문가들의 의견을 듣는 자리가 마련됐습니다.

전문가들은 행정체제 개편에 대한 필요성에 대해 이구동성으로 공감을 표했습니다. 숙의토론을 거쳐 도출된 '시군구 기초자치단체'와 '행정시장 직선제' 두 가지 안 가운데에선, '시군구 기조자치단체' 안이 더 적합한 안이라는 의견을 냈습니다.

JIBS제주방송은 오늘(19일) JIBS스튜디오에서 '행정체제개편의 길을 묻다' 제주현안 특집 프로그램 녹화를 진행했습니다.

이날 토론은 이용탁 JIBS 대표이사가 진행을 맡고, 더불어민주당 송재호 국회의원(제주시 갑), 국민의힘 강충룡 제주자치도의회 의원(서귀포 송산·효돈·영천동), 양덕순 제주연구원장이 패널로 참여해 각자의 의견을 말하는 방식으로 진행됐습니다.

■행정체제 개편, 왜 필요한가?

패널들은 행정체제 개편의 필요성에 대해 도민 행복 증진과 10여년 동안 이어져오면서 쌓인 현행 특별자치도 체제에 대한 불만 해소라는 이유를 들었습니다.

특히, 법인격이 없어 실질적 권한 행사가 제한된 현 임명제 행정시장 체제에 대해 도민들의 피로감이 높다고 지적했습니다.

양덕순 원장은 "가장 중요한 것은 불편하다는 것이다"라며, "도민들이 누구나 행복한 삶을 살아야 하는데 광역자치단체인 제주도만 있어서 그러지 못하다는 것"이라고 말했습니다.

양 원장은 "산남, 산북, 동쪽과 서쪽의 발전 격차가 너무 크다"며, 지역격차를 해소하고 도민과 밀착해 행복을 줄 수 있는 행정 주체인 기초자치단체가 없다는 점을 지적했습니다.

송재호 의원은 "쉽게 말하면 도지사를 만나기가 굉장히 어렵다는 것"이라며, "할 말도 많고 생활에 고통도 많은데 시장이라도 있어야 대신 만나서 문제를 해결하겠다는데(안 됐다). 이런 부분에 대한 불만과 생활에 대한 욕구가 커져서 이젠 이걸 바꿔야 하겠다는 주민들의 요구가 커졌고 오영훈 도정이 수용했다고 본다"라고 말했습니다.

과거 특별자치제가 도입될 당시 4개 시군을 통폐합해 도지사의 권한을 강화를 꾀했던 것이 오히려 행정이 주민 생활과 멀어지는데 일조해 도민 불편을 가중시켰다는 지적입니다.


■ 행정시장 직선제? "지금보다 더 큰 문제 생길 것"

차기 제주형 행정체제의 모델로 제시된 두 가지 안 중 하나인 행정시장 직선제에 대해선 패널 모두 부정적인 견해를 피력했습니다.

심지어 행정시장 직선제가 추진되면 지금보다 더 큰 문제가 발생할 것이라며, 차라리 현 체제가 나을 것이라는 말까지 나왔습니다.

양덕순 원장은 "행정시장 직선제가 되면 지금의 문제보다 더 큰 문제가 야기될 것"이라며, "기본적으로 행정시장 직선제를 논의하는 것 자체가 문제가 있다고 생각한다"고 강하게 말했습니다.

양 원장은 "시장 직선제를 하면 지역주민들로부터 정치적인 힘을 받게 되는 것인데, 그 정치적인 힘 때문에 오히려 지금의 문제보다 더 큰 문제를 야기시킬 가능성이 상당이 높다"고 말했습니다.

즉, 투표를 통해 선출된 시장이 법인격이 없어 실질적으로 권한 행사가 어려운 상황에 놓이게 되면서 종전보다 더욱 복잡하고 첨예한 문제들이 돌출될 것이라는 것입니다.

행정시장 직선제 자체가 헌법에 위배된다는 지적도 나왔습니다.

강충룡 의원은 "예산과 인사권에 대해선 (도지사와 행정시장이)서로 조율할 수 있겠지만, 대한민국 헌법에 보장되지 않은 시장이기 때문에 행정시장의 한계에 대해서 아마 계속적으로 부딪칠 수밖에 없다고 본다"고 말했습니다.

양덕순 원장도 "헌법은 지방의회가 구성되지 않으면 예산권이나 인사권 등 시정 운영에 필요한 권한을 줄 수 없다라고 못 박고 있다"고 말했습니다.

헌법에 따르면, 기초자치단체에는 지방의회를 두도록 돼 있습니다. 법인격이 없는 행정시장 직선제는 지방의회를 구성하지 않는 것을 전제로 하기 때문에 위헌적 소지가 있다는 것입니다.

송재호 의원은 "시장만 뽑는 직선제의 수장은 아무런 권한이 없다. 예산을 자기 마음대로 쓸 수도 없고, 인사를 할 수도 없다. 임명제를 직선제로만 바꾸는 것이지 달라지는 것이 없다는 것"이라며, 모든 권한을 갖는 건 여전히 도지사가 될 것"이라고 지적했습니다.


■ 옛날 기초자치단체 시절로 회귀? "그건 오해"

패널들은 시군구 기초자치단체 모형이 실질적 대안이 될 수 있을 것이라고 입을 모았습니다.

양덕순 원장은 특히 기초자치단체 모형이 과거 시군 기초자치단체로 되돌아가자는 것 아니냐는 일각의 견해에 대해 대해 "그런 오해를 살 수가 있다"고 말하면서도 "오영훈 제주자치도정에서 추진하는 것은 제주형 기초자치단체이다. '제주형'에 방점을 찍고 있다"고 강조했습니다.

양덕순 원장은 " 특별자치도를 추진한 목적 중 하나가 국제자유도시의 성공적 추진이었다"며, "광역적, 기획적 업무는 도(道)가 갖고, 생활 자치는 새롭게 신설되는 기초자치단체의 업무로 재배분하겠다는 것"이라고 설명했습니다.

그는 이어 "이렇게 되면 국제자유도시의 성공적 추진이라는 목적도 달성할 수 있고, 지역주민들이 원하는 생활자치에 대한 욕구도 충족시킬 수 있다는 것"이라며 "그게 기존과는 다른 제주형이라고 할 수 있다"고 덧붙였습니다.


■ '기초자치단체 설치' 제주특별법 개정안, 국회 통과 문제 없어

시군구 기초자치단체 도입의 실질적인 걸림돌이 되는 현행 제주특별법(제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법)에 대해서도 별 문제가 되지 않을 것이란 전망이 나왔습니다.

현행 법안에는 '제주자치도는 시군 기초자치단체를 두지 않는다'는 조항이 명시돼 있습니다. 현재 이를 가능하도록 고친 개정안이 국회 상임위를 통과했지만, 법사위에서 제동이 걸린 상태입니다.

특히, 송재호 의원은 법사위에서 시일이 걸리는 이유에 대해서 기존 제주 사회에 알려진 것과는 다른 사유가 있다고 밝혀 이목을 끌었습니다.

송재호 의원은 "제주특별법 개정안이 지금 국회 상임위를 통과했다"며 "상임위를 통과했다는 것은 (국회를)통과했다고 봐도 된다는 뜻이다. 법사위에서 아무리 (통과)안 시켜줘도 90일 이상 잡아둘 수 없다"고 말했습니다.

송재호 의원은 법사위에서 제동이 걸린 이유에 대해서는 "법사위가 제주자치도에 기초자치단체를 두지 말라라는 것이 아니라, 도지사가 주민투표를 대통령에게 요구하는 부분이 맞냐는 부분 때문"이라고 말했습니다.

그러면서 "이런 선례를 제주도에 만들어 놓으면 부산에서, 광주에서 그냥 큰 일이 있을 때마다 주민투표를 해달라고 할텐데 도무지 걷잡을 수 없게 되니까 법적 체계상, 예를 들어 주민투표 대신에 도의회 동의를 대신한다라고 했다면 그냥 통과됐을 안이었다"라며, "이것에 현재 법사위가 법적 체계에 대해 맞추는 과정"이라고 설명했습니다.


■ "몇 개로 쪼갤 건가?" 행정구역 개편

패널들은 행정구역 개편 문제와 관련해 현행 2개의 행정시를 몇 개로 나눌 것인가 하는 물음에 대해선 현역 의원 두 명은 현 선거구에 맞춰 3개 나누는 것이 적합할 것이란 현실적 방안을 제시했고, 양덕순 연구원장은 명확한 기준을 설정하는 것이 중요하다는 원론적 입장을 내비쳤습니다.

송재호 의원은 "이상적으로 이야기하면 한 6개쯤이면 좋을 것이다. 왜냐하면 인구 40~50만 시대에도 4개였는데, 70만 명이 됐는데 6개는 돼야 하지 않겠나"라고 말했습니다.

그러면서도 "현실적으론 도저히 어렵다고 본다"며 "국회의원 선거구별로 3개가 가장 무리 없이 현실 적합성이 높지 않은가 생각된다"고 밝혔습니다.

강충룡 의원도 "현재 2개 권역은 굉장히 부정적으로 보여진다"며, "왜냐하면 지금 현재 체제는 제주시장이 만약에 도지사를 꿈 꾼다면 도지사와 각을 둘 수밖에 없다. 그렇다면 예산 권한을 갖는 도지사가 제주시를 견제하기 위해 아닌 서귀포시에만 집중적으로 예산을 투입할 수 있는 것"이라고 말했습니다.

강 의원은 그러면서 "합리적인 안은 3개 권으로 나누는 게 적합해 보인다"고 밝혔습니다.

양덕순 연구원장은 "몇 개로 나누냐가 중요한 것이 아니라 원칙을 지키는 게 중요하다"라며, "자치구역을 나눈다는 것은 주민들과 상당한 이해관계가 있기 때문에 어려울 수 있다는 것. 명확한 기준을 제시하지 않으면 도민들이 수용하기가 어려울 것"이라고 말했습니다.

그러면서 "기본적으로 자치구역을 설정하려면 공동체, 생활권, 재정 자립도, 지역 주민의 편의성 등 이런 기준에 의해서 접근해야 한다"라고 강조했습니다.

한편, 제주자치도는 오는 연말까지 '제주형 행정체제 개편 도입 등을 위한 공론화 추진 연구용역을' 진행하고 있습니다. 오영훈 도정은 이를 통해 오는 2026년 제주형 기초자치단체의 도입을 완수한다는 청사진을 그리고 있습니다.

이번 녹화 방송은 오는  23일 오전 9시에 방송될 예정입니다.



JIBS 제주방송 신동원 (dongwon@jibs.co.kr) 기자
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